从制度和技术层面解决“高价采购”问题

从制度和技术层面解决“高价采购”问题
——我国政府采购的国际借鉴和政策建议


■ 翟建勇

《政府采购法》实施10余年来，我国政府采购的规模和范围逐步扩大，制度日益完善，经济和社会效益大幅提高，但与欧美国家上百年的政府采购制度建设历史相比，我国政府采购制度发展的时间较短，在制度化建设、标准化建设和信息化建设方面还有一定的提升空间。

建立全方位的评估机制

国际上并没有独立的招标投标法，对西方人来说，招标投标法几乎等同于政府采购法。目前国际上影响较大的采购规则主要有世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）、联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》（以下简称《示范法》）、欧盟《公共采购指令》以及世界银行和亚洲开发银行分别制定的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、《亚洲开发银行贷款采购指南》（以下统称《采购指南》）等。

世界银行和亚洲开发银行贷款组织是国际上对招标投标的影响最大的两个国际组织，主要是以招投标形式进行项目采购，并以项目形式推动采购原则和采购规则实现跨国界普及和推广，其对借款国在采购方面的指导体现为两个层次：一是采购的原则和规则，主要体现在《采购指南》中；二是招标文件及合同范本。

《采购指南》虽然主要规范利用其贷款进行采购的行为，不具有完备意义上的政府采购国际规范的性质，但其对如何规范公共资金的有效使用具有极强的启示意义。比如，中国海洋石油总公司目前经常采用的邀请招标两步开标法和招标文件范本，就是充分借鉴了《采购指南》。

《采购指南》中规定了4种招标方式：一阶段单信封招标程序、一阶段双信封招标程序、两阶段双信封招标程序、两阶段招标程序。随着政府采购项目类型的日趋复杂，建议能借鉴《采购指南》中的多种招标程序，以满足不同类型项目招标的需求。

应该讲，十多年来，我国政府采购成效显著，相关的政策配套也在逐步完善，不过媒体曝光政府采购中仍存在“豪华采购”、“高价采购”等现象，可见政府采购的制度和政策的完善仍有较大空间。

很多专家认为“豪华采购”的背后是政府监管机制的缺失和需求的失控，“高价采购”的背后是“协议采购”变身为“关系采购”，这些问题归根到底是由现行政治体制下管理机制不足和权力滥用导致的，因此现阶段应逐步完善管理机制。

一是建立采购绩效的评估机制。这项评估机制要求当每一个政府采购项目完成时有第三方评估机构对采购绩效进行评估，评估的结果作为项目验收的重要因素之一。评估的重点应该是基于需求分析，对初始的采购目标、方案进行核实和评估，积累评估的经验并提出相应政策措施。比如某项目经评估后如存在豪华采购的现象则会影响项目的顺利验收。

二是建立对政府采购相关法规和政策的评估机制。主要评估政府采购相关法律法规、制度和政策的有效性、公平性等方面，结合采购实践、绩效评估结果等情况对政府采购管理部门提出政策建议。政策建议要注意评估政策形势、内外部环境、政策实践等因素的影响，比如GPA、十八大会议精神等对政策环境的影响。

三是建立对政府采购利益相关方的评估机制。这项评估机制主要包括对项目采购过程中的采购人、采购代理机构、供应商等相关方行为的评估，以及相关方行为对采购绩效的影响的评估。比如对供应商应着重在企业规模、实力、信用等方面的评估，对采购代理机构应着重在信用体系、职业道德、业绩能力等方面的评估。建议对评标专家建立定期评估机制，对供应商建立全生命周期的评估机制，对采购代理机构建立信用体系和职业道德的评估机制等，这些机制都是政府采购风险管控机制的重要组成部分。

总体而言，政府部门推动全方位评估机制的建立，实现评估制度化，是提升政府采购管理水平的重要举措。