我国《招标投标法》及其配套规范对技术复杂或者难以事先确定技术规格的项目，规定了采用两阶段招标的制度安排。两阶段招标的组织实施过程并不复杂，但由于《招标投标法》及其配套规范对其规定不甚详细，导致招标人开展两阶段招标时往往不知所措。本文结合招标实践和相关规定，对两阶段招标的主要工作节点的注意事项进行了明确，以便招标人员顺利开展相关工作。
一、什么是两阶段招标
两阶段招标是指对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以将招标过程划分为两个阶段开展招标工作。按照《招标投标法实施条例》第三十条、《工程建设项目货物招标投标办法》第三十一条规定，第一个阶段是招标人要求潜在投标人提交技术建议，详细阐明采购标的技术特点、质量特点或性能特点等；招标人通过与提交技术建议的潜在投标人进行协商和讨论，达成统一的技术规范，编制招标文件；第二阶段是招标人邀请第一阶段提交技术建议的投标人参加招标活动，或确认参加投标的潜在投标人不足3个的，以公开招标的方式邀请不特定潜在投标人参加招标活动，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。第一阶段的招标工作目标是通过征求技术建议确定技术规范，《招标投标法实施条例释义》将本阶段工作概括为征询技术建议、递交技术建议书、评价和选择技术方案建议、编制招标文件。第二阶段招标工作的目标是按照邀请招标的方式组织缔约活动，本阶段的工作流程与《招标投标法》及其配套规范关于邀请招标的规定是一致的，主要包括投标邀请、发售招标文件、澄清与补遗、现场踏勘、开评标、中标候选人公示、中标通知以及招标结果通知等，本文不在此赘述。
二、组织实施两阶段招标的注意事项
（一）第一阶段招标注意事项
1.确定招标方式
第一阶段招标既可以采用公开招标的方式，也可以采用邀请招标的方式，具体采用哪种招标方式，可以参照以下原则：
（1）需要履行审批或核准手续的依法必须进行招标的项目，按照审批或核准的招标方式进行选择。
（2）不需要履行审批或核准手续的依法必须进行招标的项目，满足《招标投标法实施条例》第九条规定的两种情形，即：“技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择的”，或“采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的”，则可以采用邀请招标；否则应采用公开招标。
（3）自愿招标项目按照本公司制度程序的规定确定招标方式。
2.对潜在投标人提交技术建议的要求
招标人要求潜在投标人提交的技术建议书，内容一般包括：①采购标的的技术特点、质量特点或性能特点等建议；②合同条款和条件的建议；③投标人商务能力、技术能力、资质资格、综合实力等的相关证明材料等。
该阶段的技术建议书一般不要求附带报价，如果招标人基于市场调研的目的，可以要求潜在投标人提交参考价格。招标人要求附带参考报价的，应要求潜在投标人将技术建议书和参考价格分别装订并密封，以供评审人员研究确定招标项目技术标准和要求时参考。
3.组建评审委员会
两阶段招标项目属于技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，属于《招标投标法》第三十七条、《招标投标法实施条例》第四十七条规定的“特殊项目”，如果同时存在“采用随机抽取的方式确定的专家不能满足项目评标需要”的情形，则第一阶段招标可以采用直接确定评审专家的方式组建评审委员会，对潜在投标人提交的技术建议书进行评审。需要说明的是，按照《招标投标法实施条例释义》对该条例第四十七条的解释，“采用随机抽取的方式确定的专家不能满足项目评标需要”的具体情形包括：①专家库中没有相应专业的专家；②专家库中有相应专业的专家，但不能满足招标项目的实际需要；③专家库中有相应的专家，但满足招标项目要求的专家数量不足；④专家库的专业分类不能满足招标项目的专业要求。
（二）第二阶段招标注意事项
1.确定招标方式
《招标投标法实施条例》第三十条规定，第二阶段招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件。本法条仅规定了招标人的义务，即明确规定招标人在第二阶段向潜在投标人提供招标文件，没有强制要求第一阶段提交技术建议书的潜在投标人必须参加第二阶段的投标。如果确认参加第二阶段的投标人少于三个，招标人该如何处理呢？
鉴于《招标投标法实施条例》第三十条没有一概禁止可以向未在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，《〈招标投标法实施条例〉释义》对本条进行解释说明时，提出“招标人根据最终确定的技术方案以及潜在投标人的数量状况，可以决定是否接受未提交技术建议的潜在投标人投标并在招标文件中载明”。当然，招标人允许未提交技术建议的潜在投标人投标应当慎重，应进行深入的利弊分析确定是否必要。
如果确认参加第二阶段招标的潜在投标人不少于三个，则招标人没有必要接受未提交技术建议的潜在投标人投标，则第二阶段可以按照邀请招标的流程开展招标工作。如果确认参加第二阶段招标的潜在投标人少于三个，则招标人经过深入的利弊分析，认为有必要接受未提交技术建议的潜在投标人投标，则第二阶段可以按照公开招标的流程开展招标工作。
2.组织实施过程
第二阶段无论采用邀请招标还是公开招标，属于依法必须进行招标项目的，不仅要遵守《招标投标法》及其配套法规中特指依法必须进行招标项目的规定，还要遵守非特指依法必须进行招标项目的规定；不属于依法必须招标的项目，仅需要遵守非特指依法必须进行招标项目的规定即可。
需要特别说明的是，第二阶段组建评标委员会，如果招标人认为采用随机抽取的方式确定的专家不能满足项目评标需要的，仍然可以采用直接确定评标专家的方式组建评标委员会。
三、其他需要说明的问题
（一）关于投标保证金的提交
投标保证金制度是在以招标投标方式缔结合同过程中，通过约束投标人履行其投标义务而保证招标人权利的一种制度安排。这种制度安排并不是《招标投标法》及其配套规范的强制性规定，是否提交投标保证金由招标人自主决定。
对于两阶段招标项目，由于第一阶段招标人无法精确拟定项目的技术规格，因此无法预估该项目的估算价，且投标人的技术建议书也是不带报价的，因此按照规定招标人要求投标人提交投标保证金的，应在第二阶段提交。
（二）是否对未中标的技术方案建议人给予补偿
《招标投标法》及其配套法律法规未规定两阶段招标活动中招标人应对未中标的技术方案建议人给予补偿。《建筑工程设计招标投标管理办法》第二十六条规定，招标人、中标人使用未中标方案的，应当征得提交方案的投标人同意并付给使用费。《建筑工程方案设计招标投标管理办法》第三十八条规定，对于达到设计招标文件要求但未中标的设计方案，招标人应给予不同程度的补偿。对于建筑工程方案设计招标项目，如果采用两阶段招标，招标人应在招标文件中明确对未中标的技术方案建议人给予补偿的条件和具体做法：①采用公开招标，招标人应在招标文件中明确其补偿标准。若投标人数量过多，招标人可在招标文件中明确对一定数量的投标人进行补偿；②采用邀请招标，招标人应给予每个未中标的投标人经济补偿，并在投标邀请函中明确补偿标准。招标人可根据情况设置不同档次的补偿标准，以便对评标委员会评选出的优秀设计方案给予适当鼓励。
其他招标项目，对未中标的技术方案建议人是否给予补偿，可以由招标人自主决定。招标人同意给予补偿的，应当在第一阶段的招标文件中进行明确。
四、结束语
两阶段招标是招标人在技术复杂或技术规格无法精确拟定的情况下开展采购活动而采用的一种有效的招标方法，掌握好组织实施过程中的注意事项有助于招标人合法合规地顺利开展采购活动。