矿业权竞买保证金取消后，如何保证矿业权市场有序运转成为业界亟待解决的问题。我国近年来大力推进信用体系建设，信用监管作为新型监管方式逐渐在矿业权市场中得到应用。本文梳理了信用体系建设的相关政策文件，研究了部分省市在信用联合惩戒方面的先进做法，查找了存在的不足和风险，总结出下一步对策和建议：应当完善信用法制建设，立足于公共资源交易信用信息平台，加快整合共享各地区各行业信用信息资源，建立失信联合惩戒和银行保函相结合的约束保障机制，维护矿业权市场秩序和各方权益。
为贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革等决策部署，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，完善矿产资源管理，自然资源部2019年年底出台了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），明确提出要全面推进矿业权竞争性出让，严格控制矿业权协议出让，以拍卖、挂牌等竞争性方式出让的范围进一步扩大，协议出让的范围更加缩小，矿业权的配置方式市场化程度进一步提高。同时，相关行政监管部门和立法部门对矿业权市场的规范引导和法制建设相对滞后，特别是矿业权交易保证金的取消一度给矿业权市场带来不利影响。本文收集了近年部分省市的做法，研究了相关法律法规和制度规则，结合信用体系建设现状，就取消矿业权竞买保证金后引入信用惩戒进行了深入分析。
一、应用背景
（一）取消矿业权竞买保证金
缴纳矿业权竞买保证金是2000年国土资源部印发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）首次规定的，“第十九条 投标人、竞买人按照通知要求的时间和地点缴纳投标、竞买保证金后，方可参加探矿权采矿权招标拍卖挂牌活动；逾期未缴纳的，视为放弃”。《矿业权交易规则（试行）》及2018年12月调整前的《矿业权交易规则》沿用了收取竞买保证金的相关规定。矿业权竞买保证金兼具违约金和定金的属性，其收取在约束市场主体行为、保障国家权益和规范矿业权市场方面起到了重要作用，但由于没有统一的收取标准，各地的收取比例相差较大，因罚没竞买保证金引起的法律纠纷时有发生。
为减轻企业负担，激发市场活力，促进实体经济发展，2016年国务院相关部门要求取消一批涉企保证金，工业和信息化部、财政部《关于开展涉企保证金清理规范工作的通知》（工信部联运行〔2016〕355号）、《关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》（工信部联运行〔2017〕236号）文件，要求各地区各部门取消没有法律、行政法规依据的保证金，矿业权竞买保证金属于此类清理范围。
2018年12月，自然资源部为进一步深化矿业权管理领域“放管服”改革，按照涉企保证金目录清单制度相关要求，下发《关于调整〈矿业权交易规则〉有关规定的通知》（自然资发〔2018〕175号）,删除了有关收取矿业权竞买保证金的规定，并规定在出让公告中应明确公共资源交易领域失信联合惩戒相关提示。这表明矿业权竞买保证金在国家层面没有了设立的依据，各地如没有地方法规作为依据均应当予以取消。国有建设用地使用权出让由于有法律法规依据至今仍保留竞买保证金。
（二）信用体系建设
1.国家政策
信用是市场经济的基本属性之一。为建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设，2016年国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），指出通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。
2019年7月国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号），指出“要深入推进‘放管服’改革，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力，推动高质量发展，要深入开展失信联合惩戒，加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。依法依规建立联合惩戒措施清单，动态更新并向社会公开，形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下，社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。重点实施惩戒力度大、监管效果好的失信惩戒措施，包括依法依规限制失信联合惩戒对象股票发行、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠等行政性惩戒措施，限制获得授信、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次等市场性惩戒措施，以及通报批评、公开谴责等行业性惩戒措施。”
2.行业信用建设
国土资源部2015年出台了《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号），建立了矿业权人信用约束和惩处机制，设置了矿业权人异常名录和严重违法名单，对列入异常名录或者严重违法名单的矿业权人依法曝光、警告或惩戒，促进矿业权人诚信自律，扩大社会监督，提高政府监管效能。
其他各行业主管部门也就各自领域的信用管理建章立制，陆续出台了行业信用管理办法和失信名单管理办法等部门规章或规范性文件。如国家发展改革委制定了《公共资源交易信用管理办法》，住房和城乡建设部制定了《建筑市场信用管理暂行办法》，人力资源和社会保障部出台了《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》，国家知识产权局出台《专利领域严重失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》等，对各领域的失信行为进行了界定，对失信主体制定了惩戒措施。
为了提高惩戒力度，对失信人实施跨行业联合惩戒，国家社会信用体系建设部际联席会议成员单位陆续签署了各领域对严重失信主体开展联合惩戒的备忘录，如2018年国家发展改革委会同人民银行等24个中央和国家机关部门签署了《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号），对公共资源交易领域的违法失信主体实施联合惩戒。
3.地方信用建设
各省市近年来陆续出台了地方公共信用信息管理制度，部分省市如上海、江苏、河北、浙江等 “试水”信用立法。南京市2020年颁布了《南京市社会信用条例》，制定了对守信主体和失信主体的联合激励和惩戒措施，对守信主体提供多种便利及政策支持，如市场主体创新创业过程中，给予经费支持、孵化培育等；个人享受交通出行、文旅消费、金融信贷、公共停车场收费、医疗就诊等方面优惠和便利等。对严重失信主体的联合惩戒措施，包括限制进入相关市场、行业，限制相关任职资格、限制出境、限制乘坐高级交通工具、限制购买不动产等。
二、信用体系建设在矿业权市场中的应用情况
矿业权竞买保证金取消后，如何维护矿业权市场秩序、防止交易主体违法违约行为，各地进行了探索。矿业权出让属于公共资源交易范畴，目前大部分省市矿业权交易平台整合到公共资源交易平台，少数省市仍保留在自然资源主管部门设立的矿业权交易平台，在对矿业权交易主体的失信惩戒方面做法不一。
（一）浙江省
1.主要做法
浙江省矿业权出让是在省自然资源厅所属矿业权交易平台（浙江省征地与资源交易中心）中交易，2019年取消矿业权竞买保证金后建立了电子保函机制和信用惩戒机制，企业参与网上竞买前需办理数字证书，竞买申请阶段提交竞买申请书及承诺书，系统自动查验企业信用，将竞买人信息（包括法定代表人、主要负责人和实际控制人）与地矿信用等级E级、严重失信名单进行自动比对，通过后方可有资格竞买。同时需在竞买申请报名截止时间前办理规定金额的银行保函或资金监管。受到行政处罚或刑事处罚的，相关部门有权将该竞买人或竞得人列入地矿严重失信名单并标明法定代表人、高级管理人员、相关股东信息。完成信用修复前，5年内不得再次参与自然资源领域的交易活动。
2.制度建设
浙江省人大常委会2017年颁布了《浙江省公共信用信息管理条例》，是全国较早的一部信用管理的法规。规定了列入严重失信名单的情形、程序和惩戒措施等，规定各级国家机关在日常监管、行政许可、资质等级评定、政府采购、政府投资项目招标投标、资金扶持、公共资源交易、进出口管理、定期检验、国家工作人员招录、表彰奖励等工作中，应当依法查询信息主体的信用档案。
2020年浙江省自然资源厅出台了《浙江省矿业权人和地矿中介服务机构信用监督管理办法》，规定了信用评价和严重失信名单管理的办法，明确了矿业权竞买人（投标人）、竞得人（中标人）列入地矿严重失信名单的情形和程序；规定了信用评价结果的应用细则，按照信用等级实施奖励性措施和惩戒性措施。一是实施分类惩戒措施，在审批服务、公共服务、公共资源交易和其他政务事务中应用信用评价结果和等级信息，将其作为重要参考或依据。二是实施联合奖惩，“省自然资源厅将地矿信用评价结果、地矿严重失信名单推送至省公共信用信息平台，实施联合惩戒。矿业权人、矿业权竞买人（投标人）、地矿中介服务机构在省公共信用信息平台中有被其他行业主管部门列入严重失信名单信息的，各级自然资源主管部门根据信用联合惩戒要求参照本办法第二十三条第（三）项实施联合惩戒”。
（二）山东省
1.主要做法
山东省的矿业权交易全部整合进入两级公共资源交易平台，山东省公共资源交易中心取消矿业权竞买保证金后在矿业权出让活动中实施了失信联合惩戒，联合惩戒的程序为：
（1）企业在申请竞买资格时对参与矿业权交易活动进行信用承诺。
（2）省交易中心对竞买人在矿业权交易过程中的违约失信行为进行记录并报告省自然资源厅。
（3）省自然资源厅对违约失信行为进行认定和处罚，并将认定和处理决定反馈省交易中心，省自然资源厅、省交易中心将失信信息及处理决定在门户网站进行公开。
（4）省自然资源厅或省交易中心将失信信息及处理决定转送省社会信用中心，记入公共信用信息平台。
（5）各部门依法依规对列入公共资源交易黑名单的主体实施联合惩戒，省交易中心更新矿业权交易主体信用信息库。
2.制度建设
山东省2018年出台了《山东省公共信用信息管理办法》和《山东省公共资源交易信用管理办法》，山东省社会信用中心按照有关规定在“信用山东”网站设立了“公共资源交易黑名单”，各行业主管部门按照职责权限将各自行业公共资源交易领域的失信主体名单进行公开共享，相关部门按照《山东省公共资源交易信用管理办法》等规定对产生惩戒信息的当事人在工程建设项目招标投标、政府采购、土地和矿业权出让等公共资源交易活动中依法进行限制，在税收、市场监管、融资授信、土地出让划拨等领域依法实施联合惩戒。
（三）广西壮族自治区
1.主要做法
广西壮族自治区矿业权交易整合进入了自治区公共资源交易中心，自2019年不再收取矿业权竞买保证金，建立了公共资源交易失信惩戒机制，在出让公告中规定违约的情形和联合惩戒提示，竞买人有违法、违规及违约行为的，将被纳入自治区公共资源交易中心矿业权交易失信联合惩戒名单，并承担相应的经济和法律责任。
2.制度建设
2019年广西壮族自治区自然资源厅出台了《广西壮族自治区矿业权交易管理办法》，规定竞得人如有拒绝签订成交确认书、出让合同及未按照合同约定缴纳矿业权出让收益等违约失信行为的，对违约的责任单位及其法定代表人，将按照公共资源交易领域失信联合惩戒相关要求开展失信联合惩戒。2020年广西壮族自治区自然资源厅出台了《广西壮族自治区自然资源社会信用信息管理办法（试行）》。
2019年广西壮族自治区发展改革委出台了《广西壮族自治区公共信用信息管理暂行办法》，规定各级人民政府及其有关部门应建立守信激励和失信惩戒联动机制，推进公共信用信息的应用，提高社会管理和公共服务水平。信息使用单位要贯彻落实国家及自治区建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，依照联合奖惩清单实施守信联合激励和失信联合惩戒。
三、实施信用惩戒取得的成效
（1）信用体系建设在矿业权市场中的应用取代了矿业权竞买保证金，避免了收取矿业权竞买保证金带来的违规风险和法律风险。
（2）在一定程度上减轻了竞买企业负担，降低了参与门槛，促进了市场竞争，增加了矿业权出让收益金额。
（3）加快了信用体系建设，通过实施联合惩戒，促进了相关部门建章立制，推进了公共信用信息整合共享，扩大了信用信息的应用范围。
四、存在的问题
（一）信用惩戒未全面普及
目前信用体系建设在矿业权市场中的应用远未普及，多数省市未在矿业权交易活动中实施信用监管及失信惩戒措施，部分省市仍收取矿业权竞买保证金。
（二）信用惩戒标准、力度不统一，存在监管漏洞
由于各地信用体系建设进度不一致，在开展违法失信惩戒的过程中取得的实效有较大差别，在监管上存在漏洞。部分省市对违法失信人的信用惩戒仅限于自然资源管理部门建立的信用平台，失信信息未推送至公共信用信息平台，无法实施多部门联合惩戒；部分省市对违法失信主体的惩戒仅限于企业法人，对其法定代表人及相关责任人未实施信用惩戒，导致的结果是对违法失信人的处罚力度较小，不足以形成震慑。
（三）法律依据欠缺，配套制度不健全
我国对于信用体系建设的立法尚不健全，国家层面的法律法规尚未出台，仅有少数省市人大常委会立法机构对信用管理进行了立法，跨部门、跨地区实施信用联合惩戒的法律依据不足，存在一定的法律风险。
信用监督管理制度是政府实施信用监管的核心，目前自然资源领域和公共资源交易领域信用监管制度不完善，实施联合惩戒缺乏统一的标准和程序，导致地区和行业差别较大。
（四）缺乏经济处罚机制易给出让人造成损失
竞买人发生违法违规等失信行为后，给出让人（自然资源主管部门）、交易平台带来的经济损失无法通过合同予以补偿，通过法律起诉的方式追讨经济损失成本较高，保障国家权益的难度加大。
五、对策与建议
（一）建立与电子保函相结合的信用保障机制
浙江省在实施信用惩戒的同时要求矿业权竞买人提供电子保函，电子保函是一种基于信用的担保机制，银行等金融机构根据企业的信用情况等指标授予一定额度的资金担保，如竞买人发生违约失信行为，由担保人按照保函约定对出让人进行赔偿并对失信方进行索赔，利用担保机制一方面鼓励企业诚实守信，约束违法失信，一方面可以保障国家利益，建议在信用体系建设不完善的阶段采取信用联合惩戒和电子保函相结合的模式。
（二）加快推进信用信息整合共享，加大失信联合惩戒力度
加快整合各地区各行业信用信息资源，按照公共信用信息目录归集到全国公共信用信息平台，打通信用信息孤岛，实现互联互通和一网查询。矿业权市场主体失信惩戒由自然资源领域内部扩大至公共资源交易领域联合惩戒并最终实现全社会失信联合惩戒。
全面依法实施联合惩戒，提高惩戒力度，企业法人列入严重失信名单的，其法定代表人（实际控制人）及直接责任人应当列为联合惩戒对象。
（三）完善信用法制建设
尽快出台国家和地方信用管理的法律法规，对失信联合惩戒给予法律支持。
建议各行业主管部门制定行业内全国统一的失信行为清单和标准，对失信行为进行分级管理，按失信性质、造成的后果严重程度等分为轻微、一般和严重级别，建立相关制度对不同级别的失信主体实施与之相适应的惩戒措施，跨部门跨地域实施，对列为失信程度严重级别的失信主体实施全社会统一的联合惩戒措施。
（四）覆盖矿业权转让交易（二级市场）
对于矿业权二级市场协议转让或委托矿业权交易平台招标、拍卖、挂牌方式转让，参照矿业权一级市场对交易主体行为进行记录、公开和应用，使信用监管和信用惩戒全覆盖，形成自觉守信、失信严惩的矿业权市场环境。